Odpowiedzialność odszkodowawcza władz publicznych podczas pandemii

Podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje możliwość wprowadzenia trzech stanów nadzwyczajnych. Jednym z nich szczególnie istotnym z punktu widzenia omawianego tematu jest stan klęski żywiołowej, wprowadzany w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Przez pojęcie stanu klęski żywiołowej należy rozumieć katastrofę naturalną, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków. Szczegółowe zasady wprowadzania stanu klęski żywiołowej, a także zasady działania organów władzy publicznej wraz z zakresem możliwych do wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela określa ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Ani Konstytucja ani omawiana ustawa ani  nie nakładają na władzę publiczną obowiązku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w określonych warunkach, a jedynie dają władzy taką możliwość.

Podczas stanu nadzwyczajnego, organy władzy publicznej są wyposażone w uprawnienia do wprowadzania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela m.in. dotyczących wolności działalności gospodarczej. W przypadku negatywnych następstw gospodarczych związanych z wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej, odszkodowanie Skarbu Państwa zostaje ograniczone do strat majątkowych wynikłych w następstwie wprowadzonych obostrzeń odpowiednio do przepisów ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela („Ustawa”). Odszkodowanie obejmuje wyłącznie straty realne. Poszkodowany może ubiegać się o to, co rzeczywiście utracił, a nie o równowartość tego co mógłby zarobić, gdyby stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony. Ze względu na brak wprowadzenia przez organy władzy publicznej stanu nadzwyczajnego w momencie zaistnienia ku temu stosownych przesłanek, zrekompensowanie strat poniesionych przez przedsiębiorców w oparciu o przepisy Ustawy (przy założeniu, iż w przyszłości stan klęski żywiołowej zostałby wprowadzony) jest właściwie niemożliwy. W większości przypadków, szkody powstałe w majątkach przedsiębiorców powstały w związku z licznymi obostrzeniami nałożonymi podczas stanu epidemii, co implikuje skutek, iż nie można byłoby ich przypisać jako efekt hipotetycznie wprowadzonego stanu klęski żywiołowej.

Od początku trwania pandemii, stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony, a wypowiedzi przedstawicieli władz publicznych nie wskazują, aby miało to nastąpić w najbliższej przyszłości. W takiej sytuacji poszkodowany jest zmuszony upatrywać podstaw swoich roszczeń w związku z powstałą szkodą na gruncie ogólnych przepisów zawartych w kodeksie cywilnym.

Szkoda legalna zawarta w kodeksie cywilnym

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nakładają na Skarb Państwa odpowiedzialność za szkody legalne. Jeżeli szkoda na osobie została wyrządzona przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, wskazują, że wymagają tego względy słuszności. W tego typu sytuacjach, oprócz związku przyczynowo skutkowego pomiędzy zdarzeniem powodującym szkodę a samą szkodą, musi wystąpić dodatkowa przesłanka w postaci zasady słuszności w przyznaniu rekompensaty za doznaną szkodę. Ciężar jej udowodnienia w postępowaniu sądowym leży po stronie osoby dochodzącej uprawnień z tytułu odszkodowania. Niniejsza odpowiedzialność Skarbu Państwa nie podlega ograniczeniom do straty majątkowej, gdyż dotyczy wyłącznie szkody na osobie. Przykładem takiej sytuacji może być powstała szkoda u pracownika służb medycznych w związku z oddelegowaniem do pracy z pacjentami zakażonymi wirusem COVID-19  w wyniku której pracownik medyczny uległ zakażeniu i ciężkim powikłaniom.

Odpowiedzialność za nieuprawnione działanie

Druga odpowiedzialność Skarbu Państwa jest związana z nieuprawnionym i nielegalnym działaniem władz publicznych polegającym na wydaniu prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji niezgodnej z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową czy ustawą. Ten rodzaj odpowiedzialności bezpośrednio swoją podstawę wywodzi z zapisów Konstytucji RP wskazującej, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Jako przykład należy wskazać niezgodne z prawem nałożenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego kary pieniężnej za niestosowanie się ustanowionych w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nakazów, zakazów lub ograniczeń (np. obowiązek zakrywania ust i nosa bądź zakaz przemieszczania się).

Przepis art. 417¹ § 1 k.c. będzie mógł stanowić podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa, jeżeli w przyszłości Trybunał Konstytucyjny orzeknie, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii bądź inny akt normatywny ograniczający prowadzenie konkretnych rodzajów działalności gospodarczych (np. hotelarskiej, gastronomicznej, fryzjerskiej czy kosmetycznej) jest niezgodny z Konstytucją. A jest ku temu wiele przesłanek. Przede wszystkim wprowadzono istotne nakazy i zakazy (w tym zamknięto wiele branż gospodarki) na podstawie rozporządzeń, mimo że Konstytucja w art. 31 wyraźnie stanowi, że może to nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy

Podsumowanie

Podmioty wykonujące władzę publiczną –Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego – mogąponosić odpowiedzialność za szkody powstałe w czasie pandemii. Ze względu na wątpliwe pod względem prawnym ograniczanie praw i wolności obywatelskich mimo braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, odpowiedzialność władz publicznych za powstałą szkodę może wynikać z przepisów zawartych w kodeksie cywilnym. Badając możliwość dochodzenia rekompensaty za zaistniałą szkodę, każdorazowo należy dokonać wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych danego przypadku.